La actividad de intervención del Estado
en la actividad económica
de los particulares – especial referencia
al sector financiero*
Por: Manuel Rodríguez Costa*
I. Consideraciones previas
Es una realidad histórica y universal que el Poder Público siempre ha intervenido, de una u otra forma en la actividad económica de los particulares, por lo que una cierta intervención pública es consustancial al propio concepto de autoridad o de civilización, en lo que tiene de cause de ordenación, estímulo o condicionamiento de las decisiones que los hombres pueden adoptar con respecto a las actividades que realicen con un claro sentido económico y aun de aquellas que, sin tenerlo directamente presente, sí que conlleven, en cambio, repercusiones de esta naturaleza.[1]
Para todos resulta un hecho evidente que los Poderes Públicos intervienen en forma determinante en los diversos sectores económicos dirigiéndolos, pero sin necesidad de asumir su titularidad. Se produce, por lo tanto, la ingerencia de los poderes públicos en sectores privados, la cual comienza dándoles incluso el ser, y que posteriormente se proyecta de modo continuado sobre buena parte de su actividad.
El conjunto de normas jurídicas que regulan la intervención del Estado en la actividad económica de los particulares es lo que conocemos bajo la denominación de Derecho Administrativo Económico, definido como el “conjunto de reglas jurídicas que tienden a asegurar, en un momento y en una sociedad determinada, un equilibrio entre los intereses particulares de los agentes económicos privados, de los públicos y el interés económico” (René Savy).
Entre las principales características de este marco regulador de la actividad económica de los particulares encontramos las siguientes:
a) La organización administrativa económica: la estructura de la Administración sufre modificaciones importantes en su organización siempre que tienen funciones sobre el ámbito económico. Nos encontramos con organismo o entes administrativos altamente especializados y tecnificados, dotados de autonomía funcional y financiera, con amplias potestades normativas y un alto grado de discrecionalidad.
b) Los instrumentos normativos: la figura normativa más utilizada es el reglamento, nos encontramos con amplios sectores deslegalizados, que son regulados fundamentalmente por normas de rango sublegal.
c) El dinamismo del Derecho público económico: consiste en la adaptación de las normas jurídicas a las diferentes circunstancias económicas.
En esta oportunidad pretendemos abordar el tema de la intervención del Estado en la actividad económica de los particulares, en el marco del Derecho administrativo económico, para lo cual estudiaremos en primer lugar el contenido de la constitución económica, para posteriormente referirnos, a grandes rasgos, a las distintas formas de intervención, para finalmente estudiar como se desarrolla ésta en el sector financiero.
II. La constitución económica
En este apartado revisaremos el concepto de constitución económica y la regulación que en esta materia contiene nuestro texto constitucional de 1999, lo cual nos permitirá abordar el tema de las distintas formas de intervención del Estado.
Todo sistema económico ha de estar basado en un determinado conjunto de directrices y principios que sean unánimemente aceptados por los agentes económicos. Lo contrario supondría el caos. Estas reglas, estas directrices, conforman lo que podríamos llamar “Constitución económica” en sentido material. No obstante, razones de justicia social y, sobre todo, de seguridad jurídica, exigen la formalización de todo este conjunto de reglas, siendo recogidas por el texto constitucional, conformándose la Constitución económica en sentido formal. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 117 de 6 de febrero de 2001, definió la Constitución económica como el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica.
La Constitución económica tiene por objeto establecer los principios del régimen de las relaciones económicas y el papel que, en las mismas, corresponden a la iniciativa privada y al propio Estado[2]; es por ello que como primer aspecto a desarrollar en nuestro estudio se hace indispensable el análisis de las normas constitucionales que consagran las potestades del Estado venezolano en el ámbito económico del país.
En opinión del autor Allan R. Brewer-Carias el modelo económico constitucional venezolano ha enmarcado el desenvolvimiento de una economía basada en la libertad económica y la iniciativa privada, pero con una intervención importante y necesaria del Estado para asegurar los principios de justicia social que constitucionalmente deben orientar el régimen económico; estableciéndose un sistema de economía social de mercado.
Este modelo de economía social de mercado se encuentra fundamentado en los siguientes pilares: la libertar económica, la iniciativa privada y la libre competencia; sometidos a una fuerte intervención del Estado, quien actúa como: promotor, regulador y planificador de la actividad económica. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia antes citada, define este sistema económico como una mixtura o sistema socioeconómico intermedio entre la economía de libre mercado, donde el Estado actúa como programador, y la economía interventora, en la cual el Estado participa activamente como un empresario más.
Ahora bien, la libertad económica no puede ser entendida en ningún caso como un derecho absoluto dado que se trata de un derecho que debe guardar necesaria relación con la satisfacción del interés público, de allí la posibilidad que tiene el Estado de intervenir en la actividad económica de los particulares. No existe una esfera reconocida y reservada en exclusiva al particular, sino un principio de libertad de empresa que vincula al legislador al reconocerse como principio rector de la política económica.[3]
Este derecho se configura en una doble vertiente, desde un punto de vista institucional se garantiza objetivamente la libertad de empresa como regla para el mantenimiento del sistema de economía social de mercado, es decir, que el ordenamiento jurídico no excluirá por completo la iniciativa económica privada y que esta constitucionalmente proscrito cualquier intento de eliminar los rasgos del modelo de economía social de mercado. En su vertiente individual, los particulares pueden oponer frente al legislador su derecho subjetivo a la libertad de empresa siempre y cuando la medida de intervención estatal no esté amparada en la satisfacción del interés general o dicha medida sea desproporcionada, afectando al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa.
Ahora bien, que debemos entender por contenido esencial del derecho de libertad económica, el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 11 de 8 de abril de 1981, señaló que por contenido esencial de un derecho debemos entender aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin los cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose.
Desde este punto de vista, el derecho de libertad de empresa presupone o contiene fundamentalmente tres libertades distintas:
a) La libertad de acceso al mercado que implica que cualquier agente económico, público o privado, puede, en condiciones de igualdad iniciar cualquier tipo de actividad económica legalmente permitida.
b) La libertad de ejercicio o de permanencia en el mercado que implica que el empresario, público o privado, tiene la libertad para proceder a la organización interna y externa de su empresa, así como al modo de realización de su actividad económica, si bien respetando en cualquier caso la organización jurídica existente.
c) La libertad de cesación o de salida del mercado que supone el derecho del empresario de dejar de desarrollar en cualquier momento la actividad empresarial que llevaba a cabo.
En consecuencia, ninguna medida de intervención del Estado puede vulnerar o menoscabar el contenido esencial de este derecho, referido al libre acceso al mercado, ejercicio y salida.
Para que este derecho pueda desarrollarse plenamente, se requiere que el Estado respete la iniciativa particular en la economía, y que está se desarrollo en el marco de la libre competencia.
III. Distintas manifestaciones del intervencionismo del estado
Habiendo analizado el concepto de Constitución económica y el contenido de la misma, debemos referirnos a los mecanismos, previstos en la carta magna, a través de los cuales el Estado interviene en la actividad económica; para lo cual procederemos a estudiar, brevemente, las potestades de planificación, reserva de actividades económicas, fomento y policía administrativa.
a) La planificación económica:
El primer fenómeno lógico de actuación de los Poderes Públicos en la económica es el que consiste en la utilización de técnicas que permitan una incidencia en el normal desenvolvimiento de aquélla, denominada planificación. Esta intervención se lleva a cabo con la pretensión de encauzar, racionalizar o someter a previsión la actividad económica en función de aquello que se considera necesario o beneficioso para el conjunto del país, de manera que se arrincona o se condiciona el ejercicio de la libertar económica de los agentes particulares en aras de la consecución de los intereses superiores tutelados por el Estado.
En la actualidad, a nivel mundial, puede observarse el casi total abandono de esta figura de intervención económica, por lo menos con el carácter de generalidad que ha llegado a tener en otros momentos históricos.
Las principales características de un plan económico general serían tener un horizonte temporal plurianual, contener objetivos generales socioeconómicos, considerar una plataforma territorial coincidente con el área de soberanía política y diseñar estrategias intersectoriales e interfactoriales.
Existen razones técnicas que justifican este tipo particular de intervención del Estado, y que señalamos a continuación:
1) Racionalización del intervencionismo económico de los Poderes Públicos.
2) Orientación y coordinación de la iniciativa económica privada, fijando un marco seguro que favorece la toma de decisiones empresariales.
3) Función de control, por cuanto se pretende evitar que las decisiones empresariales sean fruto del azar. Las empresas deben escoger las vías más seguras a fin de conseguir los objetivos fijados.
A pesar de las razones técnicas que justifican este tipo de intervención, también encontramos una serie de obstáculos que dificultan el uso de la misma:
1) Conocimiento previo y correcto de la situación económica – total o sectorial – a planificar, lo que exige un gran esfuerzo de información y documentación.
2) Existencia de variables futuras o desconocidas al momento de la planificación que pueden frustrar las expectativas fijadas.
El artículo 112 de nuestro texto constitucional otorga al Estado la potestad de dictar medidas para planificar la actividad económica del país, actividad, que conforme al artículo 299, debe someterse a los principios democráticos, de participación y consulta pública. De manera concreta, la nueva constitución prevé la aprobación por la Asamblea Nacional de las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación presentado por el Ejecutivo Nacional (artículo 187.8), siendo atribución del presidente de la República la formulación de dicho Plan así como dirigir, previa aprobación de la Asamblea Nacional, su ejecución (artículo 236.18).
En criterio del autor Rafael Badell Madrid[4] el énfasis que establece nuestro texto constitucional en el uso de la planificación como medio de acción, típico de estados socialistas o basados sobre modelos colectivistas, resulta incompatible con el dinamismo con que se mueve la economía y la sociedad actualmente. La experiencia a nivel mundial ha demostrado suficientemente que atar la economía en modelos planificados conduce a situaciones de estancamiento. En todo caso la doctrina ha establecido que la actividad de planificación del Estado, si bien resulta vinculante para los órganos administrativos, tiene un carácter meramente indicativo para el sector privado.
b) La reserva al sector público de actividades económicas
Esta segundo técnica de intervención del Estado en la actividad económica la encontramos prevista en el artículo 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual el Estado se reserva, mediante ley orgánica y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico.
A través de este mecanismo, que representa la herramienta de máxima intervención, el Estado pretende excluir la iniciativa privada de determinados sectores económicos, esto con importantes consecuencias jurídicas, económicas y políticas.
En la práctica, cualquier operación de reserva supondrá una mutación de la estructura del poder económico, debido al trasvase de recursos del sector privado al sector público. Esta posibilidad de reserva solo será procedente frente a la exigencia del interés general y no suponga, por su extensión, un vaciamiento del contenido esencial de la libertad de empresa.
A pesar de que nuestro texto constitucional no lo señala expresamente, cualquier proceso de reserva de una actividad económica por parte del Estado, que antes de dicha decisión pertenecía al sector privado, debe llevar aparejada la necesaria y adecuada indemnización a los particulares, constituyéndose ésta en una autentica condictio iuris que debe cumplir en todo caso los Poderes Públicos que pretenden llevar a cabo una desprivatización. De no efectuarse la adecuada compensación a los particulares afectados por la reserva, estarían contribuyendo a las cargas públicas de manera desigual al resto de los ciudadanos no afectados, de allí que la indemnización suponga, además de una reparación por el sacrificio individual originado, un reparto del mismo entre la colectividad.
La indemnización debe ser pronta, íntegra y completa, debiendo resarcir la totalidad de la disminución patrimonial.
c) La técnica de fomento:
Por actividad de fomento entendemos la acción desarrollada por la Administración, encaminada a estimular, ayudar y proteger las empresas y particulares cuyas tareas sean favorables al interés general.[5] Se trata de una técnica de intervención indirecta, a través de la cual se incide en el comportamiento de los agentes económicos, estando inspirada en la idea de colaboración frente a la de imposición, por cuanto se trata de medidas que ofrecen los poderes públicos a fin de conseguir determinados objetivos, decidiendo libremente el particular si opta o no por la consecución de éstos.
Lo característico de esta actividad es que la Administración de fomento no impone limitaciones a los derechos de libertad (como lo hace la actividad de policía), ni realiza prestaciones para satisfacer directamente necesidades públicas (como ocurre con la actividad de servicio público), sino que por diferentes medios, promueve, ayuda o estimula la creación y funcionamiento de empresas particulares, de cuyas tareas deberán desprenderse beneficios para la comunidad.
Los medios de fomento podemos clasificarlos de la siguiente forma:
1) Medios honoríficos: que son las distinciones y recompensas que le Estado confiere a personas físicas o jurídicas en razón de méritos especiales.
2) Medios económicos: que son las ventajes de carácter patrimonial, concedidas por el Estado a empresas privadas que realizan tareas estrechamente ligadas al interés general, los cuales pueden ser directos (que consisten siempre en la entrega de dinero, a través de subvenciones, créditos o primas) o indirectos (se caracterizan por significar la dispensa o rebaja de impuestos que normalmente correspondería pagar a la empresa protegida, tales como exoneraciones y los desgravámenes fiscales).
3) Medios jurídicos: consisten en el conferimiento de prerrogativas de orden legal a la empresa o institución de interés general, por ejemplo la prohibición de importación de determinados artículos para proteger la producción nacional.
4) Medios técnicos: consisten en la asistencia técnica prestada por el Estado a empresas de carácter privado, con el propósito de favorecer el desarrollo cualitativo y cuantitativo de la producción nacional.
En este tema debe tenerse presente siempre el principio de igual de los ciudadanos y la libre competencia, ya que el favorecer una determinada actividad económica sobre otra puede vulnerar la igualdad ante los ciudadanos, así como afectar en forma importante procesos de integración económica.
d) Actividad de policía económica:
La actividad administrativa de ordenación e intervención se traduce, en definitiva, en una limitación precisa de la actividad particular o privada, cabalmente porque su sentido y finalidad es asegurar que ésta se produce de manera conforme con el interés general o, en todo caso, sin lesionar ilegítimamente otros derechos o intereses privados. El fundamento de esta potestad estatal la encontramos en la posibilidad de que del uso de los derechos de libertad puedan derivarse peligros para el interés público, con la policía administrativa el estado de libertad civil deja de ser un derecho absoluto del ciudadano.[6]
La actividad de ordenación e intervención administrativas reposa en una específica tensión entre los valores constitucionales de libertad, de un lado, y de integración de ésta en el orden social a través de la Ley, coordinación de la misma con la libertad de los demás y subordinación de toda la riqueza, en cualquiera de sus formas, al interés general, de otro lado. Quiere decirse que la ordenación e intervención administrativa y las limitaciones de intereses y derechos que de ellas derivan deben partir del principio de libertad y justificarse necesariamente en bienes constitucionalmente protegidos que otorguen cobertura a un interés general capaz de erigirse en límites de dicha libertad.
Si se toma en cuenta que los objetos sobre los cuales recae el poder de policía son la libertad y la propiedad de los particulares, resultará que el fundamento de aquél estará en íntima correlación con las naturales limitaciones que de la vida en sociedad derivan para la libertad y la propiedad. El fundamento de aquel poder es simultáneamente el fundamento de estas limitaciones. Y, viceversa, de la extensión positiva de los conceptos de libertad y propiedad se derivan asimismo las limitaciones naturales del poder de policía.
Resulta entonces que la situación de sumisión en que el administrado se encuentra se manifiesta en este campo como una consecuencia de que ni el derecho de libertad puede ser absoluto ni la propiedad puede ser utilizada contrariamente a los intereses de la comunidad. Aparte de las específicas declaraciones constitucionales que a este respecto contienen los ordenamientos positivos de la mayoría de los países, se trata de algo que está tan en la esencia del moderno Derecho Administrativo que la reacción policial contra el abuso en el ejercicio de ambos derechos (libertad y propiedad) queda genéricamente justificada, aunque los textos positivos no contuviesen más detalladas precisiones.
En igual sentido, se pronuncia Alessi para quien incluso en defecto de límites expresa y positivamente establecidos, el derecho de libertad sólo subsiste en la medida en que sus manifestaciones no constituyen lesión de la esfera jurídica de los demás, o bien lesión del orden público constituido.
Para Entrena Cuesta el fundamento de esta potestad de policía es un principio general del Derecho, y precisamente del Derecho Administrativo, derivado de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico; por tanto, no es necesario un fundamento legal expreso para rechazar por la fuerza cualquier trastorno ocasionado al orden público.
En general, puede decirse: a mayor densidad de su protección por el ordenamiento jurídico, menor incidencia de la ordenación, intervención o limitación públicas; y a mayor interés social o, incluso, público de la función que cumplan en la vida económico-social, mayor incidencia también de dicha ordenación, intervención y limitación.
Por lo que respecta a los límites de la potestad de policía del Estado, encontramos que son los siguientes:
1) Fundamento legal formal (principio de la legalidad de la actuación administrativa);
2) Toda medida de policía debe ir dirigida a asegurar el orden público;
3) La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias para la conservación y seguridad del orden público; y
4) Debe respetarse el principio de igualdad ante los ciudadanos;
Las medidas de policía pueden manifestarse, entre otras formas, a través de medidas reglamentarias o individuales. La reglamentación de la actividad de los particulares es la medida por excelencia de la policía administrativa. Como ejemplos de lo anterior basta con aludir al Banco de España y las facultades que ejerce con relación a las instituciones financieras y su actividad; facultad que ejercita dirigiendo efectivamente dicha actividad, sin gran preocupación por la calificación como norma o acto de sus disposiciones. Otro buen ejemplo es la Comisión Nacional del Mercado de Valores de España y la dirección efectiva que le compete sobre los distintos agentes del mercado correspondiente, en este sentido podemos citar la Circular de la misma, número 3/1990, de 23 de mayo, sobre normas contables, modelos reservados y públicos de los estados financieros, modelos de estados complementarios, cuentas anuales de carácter público y auditoria de la sociedad de bolsas, representan el prototipo de norma concreta, con destinatario individualizado y que limita directamente, sin necesidad de acto alguno concreto de aplicación o de sujeción, la actividad de éste. Aún pueden añadirse otros ejemplos citados por la doctrina española, como lo son las circulares minuciosas que dicta el Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas, que ni siquiera está dotado de “independencia”.
Así pues, las normas de rango administrativo o reglamentario pueden o bien limitarse a regular con carácter general las actividades y los derechos de los ciudadanos, o bien establecer limitaciones a tales actividades y derechos, directamente efectivas por no precisar para ello de medidas o acto alguno de sujeción individual.
Establecido un determinado sistema normativo de carácter obligatorio; la Administración cuida además, permanentemente, de su cumplimiento, a través de las potestades de inspección y supervisión. Intervención administrativa que, no debe olvidarse, responde, y de modo muy directo, a una auténtica demanda social y que, en todo caso, hay que plantear siempre en una permanente interrelación con la ordenación que la Administración lleva a cabo de los distintos sectores económicos.
Es así como nos encontramos con un grupo de actividades económicas cuya realización se encuentra sometida a un régimen de autorización administrativa, que constituye la primera y más elemental medida de supervisión. A partir de ella se introduce una actividad bajo vigilancia de la Administración; cuyo proceso de supervisión está compuesto de dos fases fundamentales: vigilancia y corrección. En la primera, el ente supervisado envía información al ente supervisor para que así conozca su situación. El ente supervisado tiene la obligación de informar, pero además debe responder a todos aquellos requerimientos de información que le haga la Administración.[7] Un buen número de actividades de policía administrativa consisten en la recopilación de información dirigida a fiscalizar si se respeta o no el ordenamiento, controlando de esta forma actividades económicas privadas que pueden afectar intereses públicos.[8] La segunda, consiste en el dictado de instrucciones y la aplicación de las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico por la vulneración de las normas que regulan la actividad económica, con la finalidad de restablecer el orden público en el sector.
IV. Intervención del Estado en el sector financiero
Estudiadas las distintas formas de intervención del Estado en la actividad económica, nos referiremos al ejercicio de la potestad de policía administrativa en el sector financiero.
El profesor Martín Mateo ha señalado acertadamente cuáles son las funciones que habitualmente pretende cumplir la intervención administrativa sobre el sistema financiero, y son las siguientes:
1) Eficacia en la puesta a disposición de los agentes económicos de recursos financieros suficientes y adecuados a sus necesidades, así como de instrumentos de protección patrimonial, en el caso de los seguros.
2) Tutela institucional sobre la organización y el buen funcionamiento de las entidades financieras.
3) Garantía de satisfacción de los derechos de terceros afectados por el incorrecto desenvolvimiento del sistema financiero.
4) Complementariedad de la oferta de servicios financieros de las entidades privadas, atendiendo, con base en el interés general, necesidades de financiación que no suelen ser cubiertas satisfactoriamente por aquellas.
Este control intenso por parte del Estado sobre la actividad financiera de los particulares obedece al hecho de que estas entidades captan recursos financieros entre un público muy amplio, carente en la mayor parte de los casos de los datos y los conocimientos necesarios para proceder a una evaluación propia de la solvencia de aquéllas. La regulación y supervisión pública aspiran a paliar los efectos de esa carencia y facilitan la confianza en las entidades, una condición imprescindible para el desarrollo y buen funcionamiento de estas entidades.
En el caso particular de la actividad aseguradora es sobradamente conocido el dato que, en cierto modo, está en la base de toda la acción administrativa en este sector y del que generalmente se parte para explicar y justificarla, el hecho de que el seguro aparece caracterizado por lo que se considera como “inversión del ciclo productivo”. Una parte, la empresa aseguradora, recibe el “precio” de la prestación antes de que ella realice y cumpla la que pueda corresponderle y a la que se ha obligado. Dicho en términos muy elementales: se cobra -se paga- antes, mucho antes de que, en su caso, se realice por una de las partes la prestación contratada[9].
En líneas generales el sistema de control sobre la actividad financiera puede sistematizarse de la siguiente forma:
1) Necesidad de autorización administrativa para el ejercicio de la actividad: el requisito de la autorización es una expresión más del contenido supervisor de las competencias administrativas en materia de sistema financiero, pues su otorgamiento discrecional está vinculado a la apreciación de circunstancias que hagan favorable, en el conjunto del sistema, la aparición de una nueva entidad, a la que, se le formulen exigencias relativas a su solvencia y viabilidad. Como ejemplo basta citar los artículos 7 al 15 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, referidos a la promoción, constitución y funcionamiento de las instituciones financieras; los artículos 42 al 53 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros en cuanto a la promoción, constitución y funcionamiento de estas empresas, y el artículo 87 de la Ley de Mercado de Capitales referido a la autorización de las bolsas de valores.
2) Sometimiento a un conjunto de obligaciones cuyo incumplimiento determina la aplicación de un régimen de sanciones administrativas: en consecuencia encontramos una serie de controles previos para el ejercicio de determinadas operaciones, lo relativo a la transparencia de la entidad a través del suministro de informaciones a la autoridad administrativa y al público en general, así como la realización de las operaciones de contabilidad y auditoría; requisitos de solvencia y capacidad económica.
3) Posibilidad de medidas de intervención o de sustitución en la actividad.
4) Establecimiento de supuestos que implican la salida del mercado del agente económico.
Este control es llevado a cabo por lo que la doctrina ha denominado la Administración pública económica, concepto que obedece a dos realidades distintas, siguiendo a Martín Mateo, según el punto de vista que se adopte, conforme al criterio orgánico o funcional, considerando el término de referencia como sustantivo o como verbo: en una consideración estática – descriptiva - , Administración económica serían las organizaciones y los medios de todo tipo utilizados por los poderes públicos para intervenir en la actividad económica; en una consideración dinámica, se trataría de aludir al conjunto de acciones que llevan a cabo los Poderes Públicos en relación con la realidad económica.
Ahora bien, el Estado crea una serie de organismo administrativos que se encarguen de velar por el cumplimiento de la regulación económica, este conjunto de organismos con competencia en materia económica es lo que se denomina la Administración económica, se trata de un aparato institucional que debe amoldarse a las necesidades de la estructura económica, para evitar entorpecer su buen funcionamiento. En su organización, la Administración económica suele acudir a las formulas personificadas, por las ventajas que éstas presentan desde el punto de vista de su autonomía y mayor maniobrabilidad. Así, es frecuente que múltiples competencias económicas se atribuyan a entes dotados de personalidad jurídica propia, no integrados en la clásica estructura administrativa jerarquizada, y a veces incluso titulares de un status de independencia. Un buen ejemplo de ello lo representan la Comisión Nacional de Valores (artículo 2 de la Ley del Mercado de Capitales) y la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (artículo 213 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras), ambas dotadas de personalidad jurídica propia y patrimonio independiente del Tesoro Nacional; en cuanto a la Superintendencia de Seguros, ésta carece de personalidad jurídica configurándose como un servicio autónomo adscrito al Ministerio de Finanzas (artículo 1 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros).
Dentro de la estructura de la Administración económica, nos encontramos con la Administración de policía financiera y bancaria. En la economía de mercado la intervención del Estado también se produce con la reglamentación de las actividades financieras y el manejo monopólico del instrumento del cambio económico: la moneda; pero el proceso de crecimiento económico determina la necesidad de llevar la intervención pública a otros ámbitos privados, es decir, la acción estatal no se limita, solamente, al manejo de los resortes financieros clásicos – moneda y bancos – sino que ha llegado a controlar también la inversión, el ahorro y los seguros.
La Administración pública económica cumple sus objetivos a través de distintas potestades, entre las cuales encontramos en primer lugar la regulación, a través de la cual la autoridad administrativa fija las reglas generales para el desarrollo de una determinada actividad económica y garantiza su observancia desde una posición neutral en relación a los fines públicos que se persiguen en dicho sector.[10] El ente regulador no puede participar directamente en el ejercicio de la actividad económica regulada. La Administración debe regular, pero no dirigir la economía.
La regulación, siguiendo en este tema a la doctrina anglosajona, consiste en la determinación del régimen jurídico de una actividad económica, es decir, la disciplina de determinada industria o sector mediante la producción normativa.
Para el adecuado desarrollo de esta actividad se requiera que el órgano o ente administrativo, al cual se le atribuya la potestad normativa, cuente con un adecuado margen de independencia y neutralidad, de lo contrario las normas que sean dictadas no responderán a las necesidades del mercado, sino que estarán al servicio de los intereses, siempre a corto plazo, de los políticos.
Ahora bien, una vez creada la norma que regula la actividad económica, es necesario velar adecuadamente por su cumplimiento, es por ello que la Administración económica se encuentra dotada de la potestad inspectora, que la habilita para llevar a cabo funciones de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico para el desarrollo de la actividad económica sometida a control.[11]
El motivo principal de la dotación y ejercicio de estas funciones de inspección y control es, en cualquier plano, la seguridad, produciéndose una benéfica repercusión económica y social, cuando se conjugan armónicamente principios tales como agilidad en la acción, confianza en la actuación de los técnicos competentes y estricta fiabilidad de los mecanismos de supervisión y control, lo cual es fundamental en el sector financiero, ya que este se desarrolla adecuadamente en un marco de confianza y seguridad.
En el ejercicio de esta potestad las Administraciones legalmente habilitadas pueden obtener información, comprobar, examinar, vigilar, investigar hechos, actos, actividades en general, situaciones, documentos, operaciones, siempre que tales elementos sean “debidos”, esto es, que las diferentes personas físicas o jurídicas estén, positiva o negativamente, obligados a ello, por estar previamente determinado por las normas, o bien sin que se contradigan aquéllas.
La potestad de inspección no debe entenderse como ilimitada, ni discrecional, ya que la Administración queda necesariamente atada al contenido de la norma atributiva de competencia, debiendo respetar el interés público en virtud del cual se crea el mecanismo de control, así como al principio de proporcionalidad.
La labor de inspección debe ser realizada por agentes autorizados que, además de sus condiciones de tecnificación y conocimiento acreditado, pueden gozar de la condición de “agentes de la autoridad”, no solamente a los efectos administrativos, sino incluso a efectos penales. La importancia de su condición y función tiene como contrapartida las obligaciones de sigilo o secreto, como garantía de los inspeccionados.
Sí en el ejercicio de la potestad de inspección la Administración económica detecta la vulneración de las normas que regulan la actividad, se pone en marcha el ejercicio de la potestad de sanción, pero sin que puedan ejercerse en forma conjunta, ya que esta última debe desarrollarse cumpliendo con todas las garantías de procedimiento necesarias para el adecuado ejercicio del derecho a la defensa por parte del sujeto inspeccionado.
En efecto, la doctrina extranjera considera que la actividad de inspección de la Administración pública se encuadra dentro de las llamadas actuaciones administrativas de comprobación e investigación; consistiendo principalmente en una serie de actuaciones de investigación y de contraste o evaluación del grado de conformidad de las actividades objeto de control con normas de carácter predominantemente técnico, si bien jurídicamente vinculantes, así como de asesoramiento – y, a veces, persuasión – a los administrados sobre las formas y medios de cumplimiento de dichas normas, y, en su caso, de propuesta o adopción de determinadas medidas jurídicas.[12]
Debemos dejar claramente sentado que la actividad de inspección constituye una función accesoria en relación con otras potestades administrativas, generalmente de intervención o limitación, y típicamente de las potestades de otorgamiento de títulos administrativos para el ejercicio de actividades, y, sobre todo, de la potestad sancionadora, la cual deberá materializarse a través de procedimientos en los cuales se garanticen todos los derechos del administrado.
Aun cuando se suele considerar la potestad inspectora como una facultad de policía preventiva, lo cierto es que la actuación inspectora no se limita a una mera función de vigilancia orientada a prevenir riesgos y daños, sino que debe activar y, en su caso, adoptar los mecanismos de reacción en el ordenamiento contra la transgresión de la legalidad administrativa y, sobre todo, de restablecimiento del orden perturbado. Ciertamente, la actividad de inspección no constituye, en si misma, una manifestación de la policía represiva. De la actuación inspectora podrán derivarse eventualmente consecuencias en el orden sancionador, pero como tales sanciones constituyen responsabilidades de orden personal y en consecuencia requieren para su aplicación de los procedimientos legalmente previstos para ello.
Cuando a través de la actuación inspectora se descubre la lesión o puesta en peligro cierto del bien jurídico objeto de protección por la legalidad administrativa, es evidente que la finalidad esencial de la actividad inspectora no estriba fundamentalmente en la activación o impulso de medidas retributivas o sancionadoras sobre el sujeto presuntamente responsable de tales hechos, y que tienen un carácter eventual y, en su caso, personal.
Muy al contrario, lo verdaderamente relevante para la tutela de los intereses públicos afectados, y por ello la finalidad irrenunciable de la actuación inspectora, debe ser el restablecimiento de la legalidad perturbada, promoviendo y, en su caso, adoptando medidas precisas para evitar la consumación de la lesión de los interés públicos o bienes jurídicos protegidos o, cuando ésta ya se ha producido, para detener el daño que se esté causando a dichos bienes, a través órdenes e instrucciones, pero jamás mediante la aplicación de sanciones, sin que medie el procedimiento formal para ello.
Esta posición de la doctrina ha sido reconocida por la jurisprudencia nacional en varios casos recientes en los cuales se han anulado actos de la Superintendencia de Seguros por aplicación de sanciones en procedimientos de inspección. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia número 2812 del 21 de agosto de 2003, caso La Oriental de Seguros C.A. contra Superintendencia de Seguros, expediente número 03-3058, a los fines de otorgar la medida cautelar de amparo constitucional, consideró cumplido el requisito del fumus boni iuris, en virtud de la presunción grave del artículo 49 constitucional, al aplicarse sanciones administrativas en el marco de un procedimiento de inspección.[13] El mismo órgano jurisdiccional, en sentencia número 2003-3208 de fecha 16 de septiembre de 2003, expediente 01-24447, caso Multinacional de Seguros C.A. contra Superintendencia de Seguros, anuló el acto administrativo del órgano de control, con fundamento en este mismo alegato.[14]
En cuanto a la potestad de sanción en el ámbito de la intervención del Estado en la actividad financiera de los particulares, resulta de interés analizar la naturaleza de las sanciones administrativas en el derecho público económico, para lo cual haremos referencia a la visión que de las mismas tiene el Tribunal Supremo Español, quien en sentencia de 18 de febrero de 1985, las definió como sanciones de “autoprotección”. Este tipo de sanciones son las directamente derivadas del incumplimiento de relaciones especiales de poder, cual es la que pesa sobre los particulares que desarrollan la actividad financiera en su relación con los organismos de supervisión. Las sanciones en esta materia son por eso sanciones disciplinarias en sentido propio, en las que resulta bien visible un decisivo componente de autoprotección de la organización singular de la que todas las entidades forman parte necesariamente, es decir, la protección del mercado.[15]
V. Consideraciones finales
Cuando hablamos de intervencionismo no se trata de una característica o de una realidad que puede simplemente darse o no darse, sino de una cuestión de grado, de intensidad de la intervención sobre la economía. De allí que lo verdaderamente importante es conocer el régimen regulador de las potestades ejercidas por los poderes públicos y de las garantías para los sujetos privados.
Cierto grado de intervencionismo parece necesario a fin de satisfacer un mínimo de derechos subjetivos, es por ello que toda intervención del Estado en el mundo socioeconómico deberá estar justificada en la intención de garantizar como fin último la consecución de un interés público, la satisfacción del interés general.
Otro límite preciso al intervencionismo del Estado, de origen constitucional, es el respeto al contenido esencial del derecho a la libertad de empresa, habida cuenta que es una de las manifestaciones del abstracto derecho de libertad que representa un valor superior de todo ordenamiento jurídico. Este principio goza de una protección especial que consiste, primero, en el carácter restrictivo de todas las medidas limitativas de la libertad; segundo, en la exigencia de que éstas sean proporcionadas a los fines que se pretenden alcanzar, y tercero, en el sometimiento de las mismas al principio de igualdad.
A lo anterior debemos sumar que el tema del intervencionismo del Estado se encuentra tremendamente cargado de consideraciones políticas, en donde juega un papel importante el tema de la capacidad económica del Estado y la capacidad de gestión de la Administración Pública; siendo que nuestro texto constitucional establece un sistema con una importante tendencia estatista, al establecer mecanismos de intervención del Estado en la economía que podrían menoscabar el principio de liberta económica, es por ello que los ciudadanos debemos estar atentos a las distintas manifestaciones del Estado en este ámbito.
En un sistema ideal de economía social de mercado, a mayor libertad económica de los particulares mayor responsabilidad frente a los consumidores y usuarios, y a mayor intervencionismo del Estado mayor responsabilidad pública, acompañada de los adecuados mecanismos para exigir las reparaciones por los daños causados a los particulares por la inadecuada actividad administrativa o por la ausencia de ella.
En la mayoría de los países de occidente la tendencia es a la reducción del protagonismo del Estado en el desarrollo de la actividad económica, a través de procesos de privatización, que es el mecanismo tendente a que los particulares puedan asumir bienes o actividades económicas anteriormente de titularidad o gestión pública; y la desregulación, que es toda aquella medida tendente a dinamizar la vida económica y que consiste básicamente en la eliminación por parte de la Administración de todas las restricciones y limitaciones que afectaban al libre desarrollo empresarial.
A pesar de lo anterior, en el sistema financiero se observa una tendencia a un nuevo sistema de control por parte de las Administraciones Públicas, específicamente sobre el gobierno corporativo, es decir, sobre la forma como se administran y controlan las sociedades, que involucra las relaciones entre la administración de la empresa, su directorio, sus accionistas y demás agentes económicos que mantengan algún interés en la empresa; estableciéndose mayores estándares de responsabilidad de los accionistas y directivos, con la finalidad de recuperar la confiabilidad en el sistema; un ejemplo de ello es la Ley Sarbanes Oxley de los Estados de Unidos de América.
La gran conclusión en esta materia es que el Derecho administrativo económico se sustenta en un pilar básico: el equilibrio que debe existir entre la acción administrativa y las libertades individuales, en específico la libertad de empresa.
VI. Bibliografía
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Sebastián Martín-Retortillo Baquer: “La empresa aseguradora: marco institucional de su ordenación administrativa”. Revista Española de Derecho Administrativo, número 50, abril-junio, año 1986.
* Conferencia elaborada para el acto de creación de la Sección Venezolana del Instituto Panamericano de Derecho Procesal – celebración de los 100 años del Código de Comercio.
* Abogado Magna Cum Laude egresado de la Universidad Central de Venezuela, especialista en Derecho Administrativo por la misma Universidad y profesor instructor por concurso de oposición de la Cátedra de Seguro y Legislación Financiera de la Escuela de Estadísticas y Ciencias Actuariales de la Universidad Central de Venezuela.
[1] José M.a Gimeno Feliu: “Fundamentos de la ordenación jurídica de la economía y escenarios de intervencionismo administrativo”. Derecho Administrativo (Parte especial), quinta edición. España. Civitas, 2001, p. 825.
[2] Allan R. Brewer-Carias: La Constitución de 1999 Derecho Constitucional Venezolano, Tomo II. Caracas. Editorial Jurídica Venezolana, 2004, p. 817.
[3] Marta Franch I Saguer: Intervención administrativa sobre bancos y cajas de ahorros. Civitas. España, 1992, p. 42.
[4] Rafael Badell Madrid: “Consideraciones acerca de las normas constitucionales en materia económica”. El Nuevo Derecho Constitucional Venezolano. Caracas. UCAB, 2000, p. 274.
[5] Eloy Lares Martínez: Manual de Derecho Administrativo, décima segunda edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1999, p. 241.
[6] Fernando Garrido Falla: Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, décima edición. Editorial Tecno. Madrid, 1992; p. 126 y sig.
[7] Franch I Saguer, Marta: “Intervención Administrativa sobre Bancos y Cajas de Ahorros”, Civitas, Madrid, 1992; pág. 93
[8] Rivero Ortega, Ricardo: “Introducción al Derecho Administrativo Económico”, segunda edición, editorial Ratio Legis, Salamanca, 2001; pág. 147.
[9] Sebastián Martín-Retortillo Baquer: “La empresa aseguradora: marco institucional de su ordenación administrativa”. Revista Española de Derecho Administrativo, número 50, abril-junio, año 1986, pp. 165 y sig.
[10] Joaquín Tornos Mas: “La actividad de regulación”. El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tomo I. Tirant Lo Blanch. Madrid, 2000, p. 1329.
[11] José Bermejo Vera: “La Administración Inspectora”. El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tomo I. Tirant Lo Blanch. Madrid, 2000, p. 1254.
[12] Severiano Fernández Ramos: La actividad administrativa de inspección – El régimen jurídico general de la función inspectora. Comares, Madrid, 2002; pág. 21 y sig.
[13] “En cuanto a la violación del artículo 49 de la Constitución, esta Corte estima oportuno hacer mención a que el (SIC) tal norma constitucional no solo establece el derecho a ser notificado, a ser oído, a presumirse inocente mientras no se demuestre lo contrario, entre otros, sino que el debido proceso va más allá de tales consagraciones, pues el procedimiento será debido cuando se permita al investigado, afectado o interesado por la futura decisión, la defensa y asistencia jurídica; se haya notificado de los cargos -delitos o faltas- por los cuales se le investiga; permita el acceso -con ello el control- de las pruebas de las que puedan derivarse los hechos que se le imputan; y haga disponer al afectado del tiempo y medios adecuados para su defensa -tiempo prudencial y medios que permitan el ejercicio adecuado a la defensa-. De igual forma, será debido el procedimiento dentro del cual garantice la presunción de inocencia del afectado. Además, será también un procedimiento debido aquel que permita al afectado ser oído -y agrega la norma- con las debidas garantías y dentro del plazo razonable que ha sido determinado por la Ley.
Tales derechos tienen fuerza aplicatoria no solo en las instancias jurisdiccionales sino también en las actuaciones administrativas tal como se desprende del propio artículo 49 del Texto Constitucional e implican como elemento principal, la oportunidad para las personas de ejercer sus defensas, esto es, que frente a un acto que afecte sus derechos e intereses, aquellas hayan tenido oportunidad previa de conocer del acto y de participar en el procedimiento administrativo que al efecto se haya instaurado, procedimiento que, en consecuencia resulta imperante. De tal manera que toda medida que de algún modo pueda afectar tales derechos e intereses debe ser el producto de un procedimiento en el que se le permita al afectado el pleno ejercicio de su derecho a la defensa, para garantizar que la medida en cuestión sea tomada sobre la base de su conocimiento y posibilidad de defensa. No podría un órgano administrativo sorprender a un particular con una decisión que lesione su esfera jurídica, sin que previamente haya tenido oportunidad de defenderse contra ella, tal situación iría en contra de los elementales principios de defensa.
Siguiendo el criterio anterior y sin que ello implique analizar cuestiones de legalidad o sublegalidad, pues en definitiva lo importante en estos momentos es constatar si el acto impugnado integrante de la investigación realizada por el órgano contralor que arrojo como resultado medidas y amonestaciones que de manera directa afectan la esfera jurídica de la hoy recurrente, es presumiblemente violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso de la parte accionante, esta Corte constata al expediente que, ciertamente, la empresa recurrente fue notificada de actas especiales de fecha 17 de octubre de 2002 y 23 de junio de 2003, en las mismas se le impone a la empresa realizar modificaciones y, por presuntas irregularidades se le sanciona con amonestaciones privadas todo lo cual se realizó con prescindencia de un procedimiento previo que permitiera garantizarle el derecho a la defensa de la hoy recurrente, pues, la empresa no tuvo oportunidad para ejercer su defensa, siendo entonces, que dicho acto presumiblemente afecta su esfera jurídica e intereses.” (Resaltado nuestro)
[14] “Visto el alegato expuesto por los recurrentes, este Órgano Jurisdiccional a los fines de decidir el asunto debatido, estima necesario partir del análisis del contenido del acto objeto de impugnación, el cual entre otras cosas, señaló lo siguiente:
"en fecha diez (10) de noviembre de dos mil (2000), funcionarios de esta Superintendencia de Seguros en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 13 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en concordancia con el literal b) del artículo 15 del Reglamento de aplicación de dicha Ley, durante la inspección general practicada a la empresa MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., (..), con motivo de la auditoría practicada a los estados financieros de dicha compañía correspondientes al ejercicio económico finalizado el 31-12-99 y mediante siete (7) actas especiales levantadas en la misma fecha dejaron constancia de una serie de hechos que podrían constituir violación al ordenamiento jurídico vigente".
De esa trascripción parcial se deriva, por un parte, que el acto impugnado tuvo su origen en siete (7) Actas Especiales que fueron levantadas con ocasión de una Inspección efectuada a la empresa recurrente. Por otra parte, se colige que el fundamento jurídico utilizado por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS para la práctica de dicha inspección fue el artículo 12 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en concordancia con el artículo 15 literal "b" del Reglamento de la citada Ley vigente para el momento en que se dictó el referido acto. En tal sentido, merece especial atención referimos al contenido de dichas disposiciones, las cuales son del tenor que sigue:
…omissis…
Es pues, con fundamento en las anteriores normativas que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, llevó a cabo la Inspección General efectuada a la empresa recurrente, con el fin de investigar "los estados financieros correspondientes al ejercicio económico finalizado el 31 de diciembre de 1999", pues, en definitiva ello constituye una atribución otorgada al órgano para ejercer su potestad fiscalizadora sobre las empresas sometidas a su especial control.
Aunado a lo anterior, debe indicarse que la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS conforme a las previsiones contenidas en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (específicamente a la establecida en su artículo 6) tiene atribuidas facultades de inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control sobre la actividad aseguradora que realizan las empresas de seguros y reaseguros. Así, tales facultades están destinadas, sin duda alguna, a regular dicha materia en beneficio del colectivo, y que en estos casos se personifica en los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros. Asimismo están dirigidas a mantener la estabilidad del sistema asegurador del País, que en definitiva se perfila como una de las actividades más lucrativas del sistema económico.
Así, por ejemplo encontramos que las facultades de inspección y fiscalización desplegadas por la Administración, están encaminadas a controlar el normal y efectivo desarrollo de la actividad realizada por las empresas en cuestión, evitando con ello que en caso de existir alguna irregularidad, esta pueda ser corregida antes de producir agravios al colectivo. Para ello, el propio legislador ha establecido mecanismos dirigidos a que la Administración cumpla con su cometido, esto es, que controle de manera directa la actividad desarrollada por las empresas aseguradoras.
Uno de esos medios precisamente lo constituye las inspecciones realizadas por la Administración al particular y, que en el caso específico se dirigen a las empresas aseguradoras. Dichas inspecciones tienen la finalidad primordial de averiguar o indagar si el inspeccionado ha cometido infracciones o irregularidades en el desarrollo de su actividad. Es decir, se encamina a ser un medio idóneo para lograr un mayor y mejor conocimiento de presuntos hechos constitutivos de ilícitos administrativos.
En tal sentido, se observa que las inspecciones a las que esta Corte se ha referido, están reguladas en el citado Reglamento de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros el cual establece parámetros para su práctica. En el caso de la Inspección calificada como General, la misma se inicia una vez que la empresa aseguradora haya enviado los correspondientes estados financieros al órgano contralor (distinto del procedimiento establecido en el artículo 20 de dicho Reglamento, pues aquí se inicia cuando lo considere la Superintendencia), los cuales serán objeto de la citada inspección y que, por demás deberá ser ordenada por el Superintendente de Seguros "de conformidad con sus atribuciones" (artículo 15 del Reglamento); luego en el ejercicio de sus funciones los inspectores que le ha sido encomendada tal tareas "tendrán las más amplias facultades de investigación e inspección en aquellos asuntos que le hayan sido delegados por el Superintendente (...)" (artículo 16 eiusdem). De cada inspección que se practique se levantará un acta general que firmarán tanto la persona autorizada por la empresa para representarla ante la Superintendencia como el funcionario actuante (articulo 18 eiusdem).
Por otra parte, los referidos funcionarios "designados para practicar la inspección general' dejarán constancia a través de actas especiales, que se levantaran en tres (3) originales, de las irregularidades observadas y, elaborarán un informe sobre la situación de la compañía.
Luego, la empresa podrá formular sus observaciones a dichas Actas, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes más el término de la distancia, a la fecha de cierre de la inspección general. Luego de recibidas tales observaciones o vencido el lapso para su presentación, la Superintendencia notificará a la empresa de las "decisiones" adoptadas con respecto a las irregularidades observadas y del contenido del informe presentado por el funcionario con reserva de las partes que el Superintendente considere pertinente, e impartirá las "recomendaciones e indicaciones que considere necesarias" (artículo 19 eiusdem). Con ello culmina la inspección realizada por la Administración.
Expuesto lo anterior, cabe destacar que en casos similares al de autos esta Corte ha sostenido que la Superintendencia de Seguros ha lesionado el derecho a la defensa y al debido proceso de las empresas aseguradoras al imponerles sanciones administrativas estando en desarrollo un procedimiento de fiscalización, como lo es una inspección general. Es así como, en fecha 1° de agosto de 2002 (Caso: Interbank de Seguros C.A. contra la Superintendencia de Seguros en el caso dictado en el expediente signado bajo el N° 2001-24448) esta Corte decidió lo siguiente:
"las decisiones a que alude el citado 19 del Reglamento y las cuales dicta la Superintendencia al finalizar la Inspección General, deben estar encaminadas a establecer "recomendaciones e indicaciones que considere necesarias" y en modo alguno fijar sanciones.
En efecto, tal y como está redactada la norma podría dar lugar a confusiones, en el sentido de que el término “decisiones" podría incluirse no sólo la elaboración de recomendaciones e indicaciones por parte del órgano, sino que también la imposición de sanciones a las irregularidades cometidas por la empresa aseguradora.
Pero aceptar la idea de que la Administración pueda imponer sanciones en un proceso iniciado sólo a los fines de indagar la existencia de anomalías en las operaciones llevadas por la empresa aseguradora, sería contrario a la naturaleza para la cual ha sido creado. Así, encontramos que las Inspecciones Generales de acuerdo con el propio Reglamento (artículo 15), tienen la finalidad única y exclusiva "de investigar la situación técnica y económica-financiera de la empresa y su organización administrativa". De ello, no puede derivarse otro objetivo, sino simplemente el que allí se establece y el cual no está encaminado en modo alguno a imponer sanciones de cualquier tipo, ya que para ello se necesita de un procedimiento especial sancionatorio de naturaleza distinta al utilizado en las Inspecciones generales.
Como bien puede apreciarse de lo anterior, la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS sancionó a INTERBANK DE SEGUROS, S.A. en el marco de una inspección general, lo cual si bien hizo con base en una facultad otorgada legalmente como lo es la de fiscalizar, lo cierto es que la misma está -se repite- dirigida a indagar las anomalías cometidas por la compañía aseguradora y en modo alguno a sancionarla, pues para ello se encuentra limitada a la realización de un procedimiento sancionatorio previo, lo cual en el presente caso no se hizo.
Tal situación, evidentemente trae como consecuencia irrefutable que el procedimiento tramitado por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS en el presente caso esté viciado, pues se ha afectado negativamente la esfera jurídica de la empresa mencionada sin que para ello se le haya otorgado una formal y efectiva oportunidad de presentar libremente alegatos y pruebas para la mejor defensa de sus derechos e intereses, oportunidad esta que debe enmarcarse dentro de un procedimiento administrativo que garantiza no solo la seguridad jurídica de los administrados, sino la pulcritud, transparencia y eficacia de la actividad administrativa ".
En concordancia con lo anterior, esta Corte constata que en el acto recurrido la Superintendencia de Seguros le impuso una sanción pecuniaria a la sociedad mercantil MULTINACIONAL DE SEGUROS, C.A., por la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000), en el marco de una inspección general. De modo que con fundamento en el criterio antes citado, el cual se reitera, la Superintendencia de Seguros vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de los recurrentes, en consecuencia, se declara la nulidad de la Providencia numero 001953, de fecha 28 de diciembre de 2000, dictada por la Superintendencia de Seguros, en atención al artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y así se declara.” (Resaltado nuestro)
[15] Marta Franch I Saguer: Intervención administrativa sobre bancos y cajas de ahorros. Civitas. España, 1992, p. 321.
