lunes, 5 de julio de 2010

Normas Relativas a los Contratos de Seguros que Celebren los Organismos de la Administración Pública Nacional

Normas Relativas a los Contratos de Seguros que Celebren los Organismos de la Administración Pública Nacional[1]

Por: Manuel Rodríguez Costa*


I. Consideraciones previas:

Las figuras subjetivas son definidas por la doctrina italiana como "cualquier entidad subjetiva reconocida en un ordenamiento jurídico". Tal reconocimiento le permite actuar de manera jurídicamente relevante, puesto que puede imputar y serle imputados efectos jurídicos.

Conforme a esta teoría las figuras subjetivas surgen de una norma expresa del ordenamiento general, y en consecuencia, la integración del elemento plurisubjetivo se presenta como una decisión que corresponde a cada Estado, atendiendo al contexto socio histórico en que la misma debe ser adoptada. En suma, el asunto concerniente a las figuras subjetivas no es más que una manifestación de aquella aptitud que tiene cada ordenamiento jurídico para crear las entidades que compongan su propia subjetividad.

Las figuras subjetivas están integradas principalmente por los hombres o personas naturales y las personas jurídicas, siendo actualmente los primeros los sujetos naturales de los Ordenamientos Generales, por cuanto son facultados por la norma respectiva para la "producción e imputación de efectos jurídicos en su máximo grado". En cambio, las segundas constituyen un producto normativo que resulta del proceso de identificación de la plurisubjetividad en un Ordenamiento General, mediante el procedimiento de atribuir a una entidad inmaterial una idéntica equiparación con la figura subjetiva natural (el hombre) de dicho ordenamiento.

Resulta necesario indicar que en materia de organización administrativa las personas naturales carecen de relevancia jurídica, en cambio las figuras subjetivas inmateriales adquieren una singular importancia, pues las normas organizativas que las rigen permiten determinar la capacidad de actuación de las mismas y ordenar el proceso de formación de su voluntad.

II. Definición de entes y organismo:

Consideramos pertinente referirnos en este momento al desarrollo histórico del concepto de personas jurídicas de derecho público, con el fin de entender la definición de ente.

En un primer estadio histórico posterior al advenimiento del Estado Liberal Burgués, la identificación de las personas jurídicas de derecho público dependía de un criterio eminentemente formal: la denominada "forma jurídica originaria", referida al módulo utilizado en la personificación del respectivo ente: Así existían las formas jurídicas originarias concernientes a los entes de base territorial, los cuales por ese solo hecho se reputaban necesariamente como personas jurídicas de derecho público, en virtud de que el territorio era considerado como un elemento que resulta esencial a la naturaleza de este tipo de entes. Si aplicamos este criterio a la actualidad, resultarían entes o personas jurídicas públicas de carácter originario la República, los Estados, los Municipios, los Distritos Metropolitanos.

Al mismo tiempo se personificaban otros entes, sin base territorial, acudiendo a otras formas jurídicas, también originarias, tales como las sociedades mercantiles y civiles, las asociaciones y las fundaciones; de tal manera que se hablaba de "formas jurídicas originarias" de derecho público y derecho privado, bastando únicamente para identificar la naturaleza del ente, calificar la forma jurídica utilizada en su personificación.

Ahora bien, a mediados del siglo XIX surge en Francia la figura del Establecimiento Público, el cual sin tener base territorial, es considerado como una persona moral, una persona de derecho público, que tiene por objeto la gestión de su servicio público.

Evidentemente que el surgimiento del establecimiento público en Francia origina un cuestionamiento de la tesis que colocaba en la forma jurídica originaria la variable única y necesaria de identificación de las personas jurídicas de derecho público, pues no debe olvidarse que la misma estaba vinculada al carácter territorial de éstas.

Pese al cuestionamiento de la tesis sobre las formas jurídicas originarias que se deriva del surgimiento del establecimiento público, realmente tanto la noción clásica de éste, como el concepto mismo de persona jurídica de derecho público, hacen crisis después de la Segunda Guerra Mundial, cuando surgen nuevas categorías de personas jurídicas de derecho público, que conducen a soslayar definitivamente el criterio de las formas jurídicas originarias para identificar a las personas jurídicas de derecho público, y fundamentalmente para diferenciarlas de las de derecho privado.

Cuando la tesis de las formas jurídicas originarias se torna inútil a los efectos de la definición e identificación de los entes públicos, la doctrina elabora la tesis de los "índices de reconocimiento" cuyo postulado básico consiste en señalar ciertos indicadores positivos, cuya presencia denota la existencia de una persona jurídica de derecho público. Entre dichos indicadores se mencionan los siguientes:

a) Origen del ente. Debe ser creado por el Estado, o por cualquier otro ente sobre el cual no se planteen dudas acerca de su carácter público;

b) Control administrativo. Debe estar sometido al control del Estado, el cual puede ser jerárquico, de tutela o de gestión;

c) Potestad de imperio. Debe estar facultado por el Ordenamiento para dictar actos de autoridad;

d) Disfrute de prerrogativas de poder público.

e) El fin perseguido. Debe ser institucionalmente público, por tanto, tiene que coincidir con los fines esenciales del Estado.

El cuestionamiento a que fue sometida la tesis anterior, así como la superación de la relativa a las formas jurídicas originarias, ha conducido a la configuración de una situación crítica en lo atinente a la identificación de las personas jurídicas de derecho público, la cual se agrava más aún, cuando lo que se pretende es diferenciarla de las de derecho privado, pues dicha diferenciación resulta básica para poder determinar el régimen de derecho público o privado que debe aplicarse. En la búsqueda de soluciones a la aludida situación, una parte de la doctrina, atendiendo, además, a la creciente utilización por parte del Estado de formas originarias del derecho privado para descentralizar institucionalmente, ha ensayado una nueva división que se concreta en dos especies, a saber: personas jurídicas o entes estatales y personas jurídicas o entes no estatales, basada fundamentalmente en el encuadramiento o no del ente que se pretende identificar, en la estructura organizativa del Estado, o de la organización estatal.

En este punto es necesario aclarar que no toda persona jurídica estatal será de derecho público, ambos conceptos no son asimilables, ni toda persona jurídica no estatal será de derecho privado.

En conclusión persona jurídica será toda aquella entidad subjetiva inmaterial a la cual el ordenamiento jurídico le reconozca la posibilidad de ser titular de derechos y obligaciones, pudiendo ser regida fundamentalmente por normas de derecho público o privado, y a su vez consideradas como estatales o no estatales.

Habiendo definido el concepto de ente, con la claridad u oscuridad que nos permite la doctrina, debemos tratar de definir el término órgano.

Antes que nada debe decirse que en la práctica puede observarse que las leyes utilizan indistintamente dichos términos. En realidad en nuestro país la Administración Pública está integrada por una pluralidad de entes o sujetos de derecho, cada uno de los cuales a su vez se desagrega en órganos, que son los facultados por el Ordenamiento Jurídico para expresar la voluntad de los mencionados entes.

Si pretendiéramos hacer una especie de radiografía de esa estructura de la Administración, obtendríamos el siguiente resultado: Un primer nivel constituido por los entes o personas jurídicas que integran la Administración, verbigracia la República, los Institutos Autónomos, las universidades, etc., y un segundo nivel constituido por los órganos en los cuales se descomponen esas personas jurídicas, por ejemplo, en el caso de la República, los Ministerios, el Consejo de Ministros, y en el caso de los Institutos Autónomos sus Juntas Directivas respectivas, la Presidencia o Gerencia, y en el de las Universidades, el Consejo Universitario, Rector, Decanos, etc.

Actualmente una significativa parte de la doctrina estima que debe llegarse a una noción de órgano que englobe las tesis del órgano-individuo y del órgano-institución. Esto es, una unidad administrativa (oficio en términos de la doctrina italiana) integrada por las competencias que le han sido asignadas, su titular y los medios materiales para la ejecución de dichas competencias, especialmente facultada por una normar del Ordenamiento Jurídico para expresar la voluntad de la persona jurídica.

Los elementos de todo órgano son dos: uno de carácter objetivo y otro de carácter subjetivo. El primero alude a las competencias que le son asignadas, este elemento es el definido por algunos autores como "órgano-institución". El elemento subjetivo alude fundamentalmente al titular del órgano. Por eso se trata de un elemento contingente y variable, pues al ser una persona física es susceptible de ser cambiado por razones naturales y jurídicas.

Cabe precisar a la luz de lo expuesto anteriormente que órgano y persona jurídica son dos conceptos excluyentes, en virtud de que el primero forma parte integrante e inescindible de la segunda. Admitir que el órgano pueda adquirir personalidad jurídica es aceptar que dejó de ser órgano para tener subjetividad, o dicho en otros términos, para ser una persona jurídica. Esto que parece un axioma, puede ser modificado por el derecho positivo, pues perfectamente, aunque no resulte nada ortodoxo, es posible que un Ordenamiento le confiera personalidad jurídica a uno o varios órganos.

III. Sujetos de aplicación del decreto número 544 de 25 de enero de 1995:

Habiendo definido los conceptos de ente y órgano corresponde analizar ahora a quienes le es aplicable el régimen previsto en el decreto número 1.492 de 18 de marzo de 1987, reformado parcialmente por el decreto número 544 de 25 de enero de 1995.

En el artículo primero del referido Decreto se establece el ámbito de aplicación del mismo, quedando sometidos a éste todos los órganos de la Administración Pública Central, los Institutos Autónomos, las Empresas del Estado, las sociedades en las cuales las Empresas del Estado posean al menos el cincuenta por ciento (50%) de las acciones y las fundaciones constituidas por los entes públicos, quedando excluidos de su cumplimiento el Ministerio de la Defensa, los Institutos Autónomos que le están adscritos y las Empresa sometidas a su tutela.

De lo anterior se desprende que todos los órganos que constituyen la Administración Publica Nacional Centralizada, así como todos los entes que conforman a la Administración Pública Nacional Descentralizada, y las Empresas del Estado se encuentran obligados al cumplimiento de las normas contenidas en el Decreto 1.492, en la celebración o renovación de los contratos de seguros; quedando únicamente excluidos de tal regulación los órganos y entes mencionados anteriormente.

Vistos los órganos y entes sometidos a las Normas Relativas a los Contratos de Seguros que Celebren los Organismos de la Administración Pública Nacional, es necesario precisar cada uno de los conceptos anteriores:

A) Órganos de la Administración Pública Central:

La Administración Pública Central es el conjunto de órganos dependientes jerárquicamente del Presidente de la República, en su carácter de Jefe del Ejecutivo Nacional, cuyos actos se imputan a la República, conceptuada como personificación del Estado. La característica fundamental de la Administración Pública Central, es que la misma se encuentra integrada por un conjunto de órganos carentes de personalidad jurídica, que se subsumen en la personalidad de la República Bolivariana de Venezuela, formando parte de una estructura jerarquizada.

Los órganos que constituyen a esta rama de la Administración Pública, se encuentran claramente establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública, siendo éstos: la Presidencia de la República, los Ministerios y el Consejo de Ministros.

El Decreto 1.492, al referirse a los órganos de la Administración Pública Central, está haciendo referencia a los enumerados con anterioridad, quedando sometidos a las disposiciones establecidas en él, a excepción del Ministerio de la Defensa y sus entes adscritos, los cuales se encuentran expresamente excluidos, de conformidad con el aparte único del artículo primero del referido Decreto.

Es necesario dejar claro, que existen otros organismos, que si bien no se encuentran regulados por la referida Ley, forman parte de esta rama de la Administración Pública, como lo sería la Procuraduría General de la República, que se encuentra regulada por una Ley especial, pero que sin embargo puede ser subsumida dentro del organigrama de la Administración Pública Central, dependiendo jerárquicamente de la Presidencia de la República.

B) Los Institutos Autónomos:

Los Institutos Autónomos, son entes dotados de personalidad jurídica, de derecho público, creados por Ley, que poseen un patrimonio propio y que conforman parte de la denominada Administración Pública Descentralizada Funcionalmente.

C) Las Empresas del Estado y las Sociedades en las Cuales las Empresas del Estado posean al menos el cincuenta por ciento (50 %) de las acciones:

El concepto de empresas del Estado ha sido ampliamente discutido en la doctrina administrativa, pero existen dos elementos que desde el punto de vista práctico permiten establecer cuando nos encontramos en presencia de un ente de esta naturaleza; el primero de ellos, es de carácter cuantitativo, y consiste en el número de acciones que posee el Estado, por si mismo o por intermedio de alguno de sus órganos o entes en alguna empresa, siendo que si es titular del 50% o más de las mismas, será una empresa del Estado, por cuanto su capital está representado en una gran proporción por dineros públicos; el segundo elemento de naturaleza cualitativa, toma en cuenta, la participación del Estado en la toma de decisiones en una determinada empresa, sin tomar en cuenta el número de acciones en manos de éste, por ejemplo, cuando por vía estatutaria se le asigna al representante del Estado el poder de tomar importantes decisiones, o su voto tienen un valor determinante en la junta directiva de la empresa.

Las referidas empresas, y aquellas en las cuales éstas posean el cincuenta por ciento del capital, se encuentran sometidas al Decreto 1.492, como por ejemplo: PDVSA (como empresa del estado).

D) Las Fundaciones:

Este tipo particular de personas jurídicas, se caracteriza por perseguir fines de naturaleza colectiva, ya sean deportivos, educativos, culturales, etc.; y las mismas quedarán sometidas al Decreto 1.492 cuando sean constituidas por entes públicos, es decir, cuando la República Bolivariana de Venezuela (por intermedio de alguno de sus órganos) o algún ente descentralizado funcionalmente, acuda a esta figura de derecho privado para el logro de sus fines, estando constituidas por un conjunto de bienes que se afectan al logro de un fin determinado.

IV. Sujetos no sometidos al Decreto:

Analizados los conceptos anteriores, y establecidos los órganos y entes sometidos al Decreto 1.492, es necesario precisar, aquellos que no se encuentran expresamente sometidos a tales disposiciones.

En primer lugar es evidente, que la Administración Pública Estadual, así como la Municipal, no se encuentran sometidas a las disposiciones del mencionado Decreto, en vista de que el fundamento legal del mismo es el ordinal 12 del artículo 190 de la Constitución de la República de Venezuela (ordinal 11 del artículo 236 del vigente texto constitucional), el cual atribuye la competencia al Presidente de la República para administrar la Hacienda Pública Nacional, por tal razón, el Decreto 1.492 no podría ser aplicado a este tipo de administraciones, porque ello implicaría una usurpación de funciones por parte del Poder Nacional.

En cuanto a los órganos que constituyen lo que una vez nuestra doctrina denominara Administración Pública con Autonomía Funcional, que actualmente nuestra Constitución reconoce como Poderes Públicos (Ministerio Público, Contraloría General de la República, Consejo Nacional Electoral y Defensor del Pueblo), consideramos que no deben ser sometidos al mismo, por cuanto estos órganos gozan de autonomía funcional y de gestión, no dependiendo jerárquicamente del Presidente de la República, al tratarse de Poderes Públicos de carácter nacional.

Finalmente por lo que respecta a las Universidades Nacionales, las mismas se encuentran excluidas del Decreto 1.492, por cuanto éstas no forman parte de la Administración Pública Central, ni de se trata de Institutos Autónomos o empresas del Estado, sino que por el contrario se encuentran constituidas bajo de figura de personas jurídicas de carácter corporativo, es decir, se trata de un conjunto de personas con intereses comunes que asumen el carácter de miembros, carácter con el cual se organizan lo que quiere decir que la corporación va a expresar la voluntad de ellos a través de sus representantes.



[1] Artículo publicado en la Revista Internacional de Seguros, edición 2002, número 2/2004, págs. 38 a 42.

* Abogado Magna Cum Laude egresado de la Universidad Central de Venezuela

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